Riverains c/ pollutions générées par une ICPE: illustration jurisprudentielle récente

ICPETA Melun, 14 avril 2014, n° 1205254-4

Recours c/ l’arrêté n°2011/2102 en date du 27/06/2011 portant autorisation au titre de la réglementation des ICPE en vue d’exploiter une centrale d’enrobage à Bonneuil-sur-Marne

Par un jugement en date du 14 avril 2014, le Tribunal administratif de Melun a annulé l’arrêté d’exploitation d’une usine de bitume, tout en l’autorisant à fonctionner le temps que le préfet se prononce sur une nouvelle demande d’autorisation.

Cette décision intervient à la suite du recours déposé par un collectif de riverains de l’usine d’enrobage du port de Bonneuil, dans le Val de Marne, qui se mobilise depuis 2012 pour dénoncer les nuisances environnementales, olfactives et sonores de cette installation.

Implantée dans une zone urbaine dense (52 000 habitants vivent dans un rayon de 2 km), l’usine de fabrication de bitume et de concassage a obtenu une autorisation préfectorale d’exploitation le 27 juin 2011.

Face à la mobilisation générale des riverains, le préfet a pris une série d’arrêtés complémentaires obligeant notamment la société Eiffage à mesurer la qualité de l’air, des eaux et des niveaux sonores avant la mise en route de l’installation.

Dès la mise en service de l’exploitation, les riverains ont dénoncé des irritations à la gorge, des maux de tête, des nausées et des problèmes respiratoires et manifesté leurs inquiétudes quant aux implications environnementales des émanations polluantes de cette usine et l’impact potentiel sur leur santé, à long terme.

Le collectif met par ailleurs en exergue la construction de cette usine sur un site pollué à l’arsenic, l’utilisation de lignite comme combustible générant des émanations de dioxydes de soufre et d’azote, la diffusion de poussières fines et de fumées toxiques, le risque de pollution de la Marne et de destruction de l’écosystème.

Pétitions et manifestations se succédant, en vain, les riverains ont décidé de porter leur combat sur le terrain juridique contre l’usine de bitume et se sont réunis au sein de l’association Boucle de la Marne Santé Environnement (BMSE).

L’association n’ayant pas l’ancienneté suffisante et donc l’agrément nécessaire pour ester en justice (en vertu de l’article L. 141-1 du code de l’environnement sur l’agrément des associations de protection de l’environnement), 120 riverains de l’installation ont déposé un recours pour excès de pouvoir visant l’annulation de l’arrêté n°2011/2102 en date du 27/06/2011 portant autorisation au titre de la réglementation des ICPE en vue d’exploiter une centrale d’enrobage à Bonneuil-sur-Marne.

Suivant l’avis du rapporteur public, le juge administratif a annulé l’arrêté préfectoral, mais ce ne sont que les conditions de forme qui ont été mises en cause. L’atteinte à l’environnement et les nuisances générées par l’installation n’ont pas été reconnues, si bien que le tribunal a fait usage de sa faculté d’autoriser la poursuite de l’exploitation de l’installation dans l’attente de la régularisation de sa situation par l’exploitant.

  • L’annulation de l’arrêté pour irrégularité de la procédure

Le Tribunal administratif de Melun a annulé l’arrêté sur le fondement de l’article R.514-17 du code de l’environnement selon lequel le commissaire enquêteur doit motiver ses conclusions au terme du rapport d’enquête publique qu’il rédige et remet à l’autorité compétente.

En l’espèce, le commissaire enquêteur avait donné son avis favorable au projet sans indiquer les raisons qui ont déterminé le sens de ses conclusions. Selon le juge administratif, cette carence :

« (…) n’a pas permis de donner à l’autorité administrative un éclairage extérieur et impartial établi postérieurement à l’intervention du public ; que cette irrégularité doit ainsi être regardée comme ayant été de nature à exercer une influence sur l’arrêté litigieux et notamment sur les prescriptions qu’il édicte ; que, dans ces conditions, l’arrêté contesté du 27 juin 2011 doit être annulé (…) ».

C’est sur ce seul fondement que l’arrêté d’exploitation de l’usine de bitume a été annulé. Les autres moyens développés par les requérants ont été écartés.

  • La faculté d’autoriser la poursuite de l’exploitation

Les autres moyens développés par les requérants ont été rejetés par le Tribunal administratif, sans véritable motivation en l’occurrence ; les arguments présentés par l’autorité préfectorale faisant manifestement foi.

Le collectif de riverains avait en effet mis en exergue l’insuffisance de l’étude d’impact accompagnant la demande d’autorisation d’exploiter notamment quant à l’absence de prise en compte des nuisances olfactives, sonores, des poussières, du trafic routier, et des répercussions sur l’écosystème.

L’étude d’impact ne reposerait pas, par ailleurs, sur des études objectives réalisées sur la base de données récentes et l’étude d’impact globale sur les effets cumulés des activités situées sur le port de Bonneuil, n’aurait pas été réalisée, en vertu de la directive 85/337/CE.

Le juge administratif ne s’est pas prononcé sur ces moyens considérant simplement qu’ils n’étaient pas susceptibles de fonder l’annulation de l’arrêté et qu’en tout état de cause, le préfet avait par arrêté complémentaire, renforcé les mesures de contrôle initialement prescrites. Prescriptions qui seraient respectées par l’installation selon les rapports du service des installations classées, les constats d’huissier et les différentes études et prélèvement effectués.

En revanche, le Tribunal disposait d’un réel fondement juridique pour autoriser la poursuite de l’exploitation malgré l’annulation de l’arrêté, et ce, pendant une durée de neuf mois, c’est-à-dire pendant que préfet statue à nouveau sur la demande de la société Eiffage et prescrive une nouvelle enquête publique.

En effet, le juge peut, dans le cadre du contentieux des installations classées, aller au-delà de la simple annulation ou confirmation de la décision administrative.

Par un arrêt en date du 15 mai 2013, le Conseil d’Etat avait à cet égard précisé dans quelle mesure le juge pouvait autoriser, à titre provisoire, la poursuite de l’exploitation lorsqu’il prononce l’annulation d’une autorisation d’exploitation. Pour déterminer l’opportunité d’une telle mesure, le juge doit prendre en compte :

« (…) l’ensemble des éléments de l’espèce, notamment la nature de l’illégalité ayant conduit à l’annulation de la décision contestée, les considérations d’ordre économique et social ou tout autre motif d’intérêt général pouvant justifier la poursuite de l’exploitation et l’atteinte éventuellement cause par l’exploitation aux intérêts ou à autres intérêts publics et privés. »

En l’espèce, le juge administratif a considéré que les requérants ne démontraient pas que l’activité de l’installation portait des atteintes graves à l’environnement, visés par l’article L. 511-1 du code de l’environnement. Par ailleurs, les considérations d’ordre économique et social ont influencé le jugement dans la mesure où l’usine de bitume qui fonctionne depuis deux ans, aurait généré la création de 30 emplois.

  • Les recours envisageables

Le juge administratif était donc réellement fondé à annuler l’arrêté tout en autorisant la poursuite de l’exploitation. Pourtant son jugement ne semble pas suffisamment motivé.

Une procédure d’appel est à ce stade toujours envisageable, sous réserve de fournir à l’appui des expertises et études plus précises et plus récentes.

Un développement sur l’effet cumulé des émanations des différentes installations situées sur le port de Bonneuil aurait notamment été utile même si en l’espèce, l’article R. 122-5 du code de l’environnement qui intègre au contenu de l’étude d’impact une analyse des effets cumulés avec d’autres projets connus, n’était pas en vigueur à la date de l’arrêté.

Si les requérants ne pouvaient pas « techniquement » se prévaloir de cette analyse globale, la question des effets cumulés des différentes installations situées dans une zone géographique proche mérite cependant d’être soulignée.

L’usine de bitume de la société Eiffage est située sur le port de Bonneuil qui accueille d’autres installations classées. Dans l’hypothèse où chacune d’entre elles respecterait les prescriptions qui accompagnent leur autorisation d’exploitation, ce qui est probablement le cas, aucune étude ne permet aujourd’hui d’affirmer que l’effet cumulé des émanations de toutes ces installations n’est pas préjudiciable à l’environnement et à la santé humaine au sens de l’article L. 511-1 du code de l’environnement.

A défaut d’appel, ce point pourra néanmoins être souligné au cours de la nouvelle enquête publique qui sera organisée par le préfet. Les riverains auront alors l’occasion de fournir documents et observations au commissaire enquêteur chargé de les recueillir et d’élaborer son rapport. Cette étape est fondamentale puisque le commissaire enquêteur doit donner, à l’issu de son enquête, son avis favorable ou défavorable au projet. L’autorité compétente, n’est en revanche pas liée par cet avis et il s’agit ici d’une limite de cette procédure et du principe de la participation du public consacré par la Charte de l’environnement. Il n’en demeure pas moins que l’avis non suivi du commissaire enquêteur sera une pièce fondamentale dans le cadre d’une éventuelle nouvelle procédure.

A cet égard, il est également possible de se placer, dans le cadre d’un nouveau contentieux, sur le terrain du préjudice environnemental dérivé, celui qui se concentre sur les nuisances ressenties par les riverains : olfactives et sonores, en l’espèce. Il s’agirait ici d’un déplacement du droit public vers le droit privé, puisque la procédure pour troubles anormaux de voisinage est un contentieux civil. En effet, la situation des riverains de l’usine de bitume consiste en un trouble à l’environnement mais aussi en un trouble à la personne « prise dans son être ou dans son avoir, dans sa personne et dans ses biens[1] ».

L’action pour trouble anormal de voisinage a l’intérêt majeur d’échapper aux règles traditionnelles du droit de la responsabilité et de s’appliquer en l’absence de toute faute de l’auteur du trouble. Elle permet aux voisins incommodés par une activité autorisée en vertu de l’autorisation administrative, d’obtenir réparation devant les juridictions judiciaires. Comme le souligne le Professeur F-G. Trébulle : « Il y a là une application concrète, fréquente, et efficace de la fameuse réserve des droits des tiers qui interdit de voir dans les autorisations administratives des « permis de polluer » ou de nuire ».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] F-G. Trébulle, « Les techniques contentieuses au service de l’environnement – le contentieux civil », Cour de cassation, colloque, 2005.

Moratoire photovoltaïque: les premiers résultats du contentieux indemnitaire

PhotovoltaïquePublié sur Actu-environnement

Par un arrêt du 11 février 2014, la Cour d’appel de Versailles s’est prononcée sur la responsabilité délictuelle de la société ERDF dans le traitement tardif de la demande de raccordement d’un producteur d’énergie photovoltaïque au réseau d’EDF.

Cet arrêt marque une étape importante dans le cadre des recours introduits par les producteurs dont les projets avaient été annulés après l’entrée en vigueur du décret du 9 décembre 2010 instituant un moratoire de trois mois sur l’obligation d’achat d’électricité.

Si ces derniers avaient été invités par l’arrêté du 4 mars 2011 à présenter une nouvelle demande de raccordement, les producteurs d’énergie photovoltaïque se sont trouvés confrontés à une baisse substantielle du tarif d’achat d’électricité , remettant en cause la viabilité économique de leur projet.

Retour sur la première étape du contentieux moratoire

• Une première étape avait consisté à saisir en urgence le juge consulaire qui s’est reconnu compétent sans aller jusqu’à enjoindre ERDF de communiquer une proposition technique et financière (PTF) dans les conditions réglementaires pré-moratoire. Dans d’autres cas, certains juges se sont au contraire déclarés incompétents au profit du juge administratif.
• Toutefois, reconnaissant le retard préjudiciable pris par ERDF dans sa procédure de raccordement, le CORDIS saisi en parallèle de ce contentieux, avait invité ces derniers à mieux se pourvoir et former des recours en indemnisation.
• Dans le cadre des recours indemnitaires en nombre qui ont suivi, le débat sur la compétence avait abouti à une prise de position du Tribunal des conflits qui, dans une décision du 8 juillet 2013, avait tranché en faveur de la compétence du juge judiciaire. (Tribunal des conflits, 8 juillet 2013, n° C3906).

L’examen au fond des recours en indemnisation

Après s’être prononcé sur les exceptions d’incompétence soulevées par la société ERDF, le juge commercial a dessiné les contours d’une reconnaissance future de la responsabilité du gestionnaire de réseau et a récemment admis le caractère obligatoire du délai de transmission de la PTF (Cass, 7 janvier 2014, GAEC de St Doué c/ERDF).

Mais c’est indiscutablement l’arrêt SNC Green Yellow Canet en Roussillon c/Société ERDF (CA Versailles, 11 février 2014, n° 11/09046) qui marque la seconde étape du contentieux indemnitaire.

Dans cet arrêt qui reconnaît que le traitement tardif des demandes de raccordement par ERDF était constitutif d’une faute, la Cour d’appel a décidé que la requérante pouvait se prévaloir d’un préjudice résultant « d’une perte d’espérance légitime » qui sera indemnisé, après évaluation d’un expert, à hauteur de 80 %.

Pour parvenir à cette solution, la Cour d’appel devait vérifier l’existence des conditions fondant le recours en responsabilité délictuelle : la faute, le préjudice et le lien de causalité avant de procéder à l’évaluation du dommage subi par la société Green Yellow.

• Le retard de transmission de la PTF par ERDF est fautif

ERDF et son assureur appelé en garantie ont soulevé le moyen classique de « la faute de la victime » pour demander l’exonération de leur responsabilité. En effet, après le moratoire du 9 décembre 2010, la requérante avait abandonné son projet de produire de l’énergie photovoltaïque tant les conditions tarifaires avaient évolué. En abandonnant son projet, la société Green Yellow aurait été l’auteur de son propre préjudice.

Cet argument n’a pas été retenu par la Cour d’appel qui s’est également opposée à celui du caractère indicatif du délai de transmission de la PTF. Confirmant la décision sus évoquée de la Cour de cassation, elle tranche au contraire en faveur du caractère impératif de la procédure de traitement des demandes de raccordement et rappelle au passage que cette procédure objective et transparente « a pour objet de garantir aux utilisateurs l’accès aux réseaux de distribution dans des conditions d’égalité de traitement et de sécurité juridique ».

Par ailleurs, la Cour d’appel a écarté les causes exonératoires (imprévisibilité, extériorité et force majeure résultant de l’afflux des demandes de raccordement et de l’entrée en vigueur du moratoire) invoquées par la société ERDF pour justifier le retard dans le traitement des demandes. La Cour confirme ainsi sa propre jurisprudence en la matière (CA Versailles, SA ERDF c/SARL CS Ombrière Le Bosc, 17 octobre 2012, n° 10/09650) et celle du juge de commerce (par ex. TC Marseille, Société Solaire Saint Jacques S.A.S. c/Société ERDF, 12 janvier 2012, n° 2011ROO848) qui considère qu’il n’existe aucune cause externe permettant d’exonérer le manquement de la société ERDF à ses obligations.

Sur ce point elle ajoute un argument qui n’est pas sans liens avec un autre contentieux devant l’Autorité de la concurrence : ERDF, siégeant au Conseil supérieur de l’énergie, obligatoirement consultée avant toute décision, était nécessairement informée du projet de décret du 9 décembre 2010. La loi du 10 février 2000 prévoyant elle-même « sous réserve du maintien des contrats en cours, la possibilité de suspendre partiellement ou totalement par décret l’obligation de conclure un contrat d’achat (…) ».

• Il existe un lien causal entre la faute d’ERDF et le préjudice subi par le producteur

Sur ce point, la position de la Cour d’appel est également sans ambiguïté : le manque de diligence d’ERDF a eu une incidence directe sur le tarif d’achat d’électricité applicable à la requérante qui est passé en seulement quelques semaines de 60, 17 à 30,35 centimes d’euros par kWh.

• Le calcul de l’indemnisation du préjudice ou la réparation de « la perte d’une espérance légitime »

Le sujet le plus délicat du recours indemnitaire est indiscutablement celui de l’évaluation du préjudice. En l’espèce, comme dans la majorité des requêtes introduites devant le juge de commerce, le producteur d’électricité photovoltaïque invoque la perte de chance fondée sur l’article 1149 du Code civil et plus exactement une perte de gains correspondant au bénéfice perdu sur 20 ans au tarif auquel il était éligible avant la survenue du moratoire.

La Cour d’appel a rejeté partiellement cet argument considérant que « le seul préjudice dont peut se prévaloir la société Green Yellow est la perte de chance d’avoir pu bénéficier d’un délai supplémentaire de 20 jours pour retourner la PTF avant la date butoir du 2 décembre 2010 et non celui d’avoir perdu la chance de conclure éventuellement et ultérieurement un contrat d’achat à des conditions plus avantageuses ».

La Cour considère cependant et presque a contrario que la requérante bénéficiait d’un droit acquis au maintien des tarifs d’achat pré-moratoire justifiant le calcul du préjudice sur la base de la différence entre les anciens et les nouveaux tarifs résultant de l’arrêté du 4 mars 2011.

Sur le fondement de « la perte d’une espérance légitime », la Cour d’appel de Versailles a jugé le préjudice indemnisable à 80 % et a nommé un expert qui sera chargé de chiffrer ledit préjudice. Le fait qu’ ERDF avait connaissance du projet de décret moratoire a probablement joué comme un facteur aggravant.

Cette décision charnière dans le contentieux des délais de raccordement, fera très probablement l’objet d’un pourvoi en cassation. D’ici là, elle guidera assurément les tribunaux de commerce dans l’examen de la multitude de recours qui leur sont actuellement soumis par les producteurs photovoltaïques.