Riverains c/ pollutions générées par une ICPE: illustration jurisprudentielle récente

ICPETA Melun, 14 avril 2014, n° 1205254-4

Recours c/ l’arrêté n°2011/2102 en date du 27/06/2011 portant autorisation au titre de la réglementation des ICPE en vue d’exploiter une centrale d’enrobage à Bonneuil-sur-Marne

Par un jugement en date du 14 avril 2014, le Tribunal administratif de Melun a annulé l’arrêté d’exploitation d’une usine de bitume, tout en l’autorisant à fonctionner le temps que le préfet se prononce sur une nouvelle demande d’autorisation.

Cette décision intervient à la suite du recours déposé par un collectif de riverains de l’usine d’enrobage du port de Bonneuil, dans le Val de Marne, qui se mobilise depuis 2012 pour dénoncer les nuisances environnementales, olfactives et sonores de cette installation.

Implantée dans une zone urbaine dense (52 000 habitants vivent dans un rayon de 2 km), l’usine de fabrication de bitume et de concassage a obtenu une autorisation préfectorale d’exploitation le 27 juin 2011.

Face à la mobilisation générale des riverains, le préfet a pris une série d’arrêtés complémentaires obligeant notamment la société Eiffage à mesurer la qualité de l’air, des eaux et des niveaux sonores avant la mise en route de l’installation.

Dès la mise en service de l’exploitation, les riverains ont dénoncé des irritations à la gorge, des maux de tête, des nausées et des problèmes respiratoires et manifesté leurs inquiétudes quant aux implications environnementales des émanations polluantes de cette usine et l’impact potentiel sur leur santé, à long terme.

Le collectif met par ailleurs en exergue la construction de cette usine sur un site pollué à l’arsenic, l’utilisation de lignite comme combustible générant des émanations de dioxydes de soufre et d’azote, la diffusion de poussières fines et de fumées toxiques, le risque de pollution de la Marne et de destruction de l’écosystème.

Pétitions et manifestations se succédant, en vain, les riverains ont décidé de porter leur combat sur le terrain juridique contre l’usine de bitume et se sont réunis au sein de l’association Boucle de la Marne Santé Environnement (BMSE).

L’association n’ayant pas l’ancienneté suffisante et donc l’agrément nécessaire pour ester en justice (en vertu de l’article L. 141-1 du code de l’environnement sur l’agrément des associations de protection de l’environnement), 120 riverains de l’installation ont déposé un recours pour excès de pouvoir visant l’annulation de l’arrêté n°2011/2102 en date du 27/06/2011 portant autorisation au titre de la réglementation des ICPE en vue d’exploiter une centrale d’enrobage à Bonneuil-sur-Marne.

Suivant l’avis du rapporteur public, le juge administratif a annulé l’arrêté préfectoral, mais ce ne sont que les conditions de forme qui ont été mises en cause. L’atteinte à l’environnement et les nuisances générées par l’installation n’ont pas été reconnues, si bien que le tribunal a fait usage de sa faculté d’autoriser la poursuite de l’exploitation de l’installation dans l’attente de la régularisation de sa situation par l’exploitant.

  • L’annulation de l’arrêté pour irrégularité de la procédure

Le Tribunal administratif de Melun a annulé l’arrêté sur le fondement de l’article R.514-17 du code de l’environnement selon lequel le commissaire enquêteur doit motiver ses conclusions au terme du rapport d’enquête publique qu’il rédige et remet à l’autorité compétente.

En l’espèce, le commissaire enquêteur avait donné son avis favorable au projet sans indiquer les raisons qui ont déterminé le sens de ses conclusions. Selon le juge administratif, cette carence :

« (…) n’a pas permis de donner à l’autorité administrative un éclairage extérieur et impartial établi postérieurement à l’intervention du public ; que cette irrégularité doit ainsi être regardée comme ayant été de nature à exercer une influence sur l’arrêté litigieux et notamment sur les prescriptions qu’il édicte ; que, dans ces conditions, l’arrêté contesté du 27 juin 2011 doit être annulé (…) ».

C’est sur ce seul fondement que l’arrêté d’exploitation de l’usine de bitume a été annulé. Les autres moyens développés par les requérants ont été écartés.

  • La faculté d’autoriser la poursuite de l’exploitation

Les autres moyens développés par les requérants ont été rejetés par le Tribunal administratif, sans véritable motivation en l’occurrence ; les arguments présentés par l’autorité préfectorale faisant manifestement foi.

Le collectif de riverains avait en effet mis en exergue l’insuffisance de l’étude d’impact accompagnant la demande d’autorisation d’exploiter notamment quant à l’absence de prise en compte des nuisances olfactives, sonores, des poussières, du trafic routier, et des répercussions sur l’écosystème.

L’étude d’impact ne reposerait pas, par ailleurs, sur des études objectives réalisées sur la base de données récentes et l’étude d’impact globale sur les effets cumulés des activités situées sur le port de Bonneuil, n’aurait pas été réalisée, en vertu de la directive 85/337/CE.

Le juge administratif ne s’est pas prononcé sur ces moyens considérant simplement qu’ils n’étaient pas susceptibles de fonder l’annulation de l’arrêté et qu’en tout état de cause, le préfet avait par arrêté complémentaire, renforcé les mesures de contrôle initialement prescrites. Prescriptions qui seraient respectées par l’installation selon les rapports du service des installations classées, les constats d’huissier et les différentes études et prélèvement effectués.

En revanche, le Tribunal disposait d’un réel fondement juridique pour autoriser la poursuite de l’exploitation malgré l’annulation de l’arrêté, et ce, pendant une durée de neuf mois, c’est-à-dire pendant que préfet statue à nouveau sur la demande de la société Eiffage et prescrive une nouvelle enquête publique.

En effet, le juge peut, dans le cadre du contentieux des installations classées, aller au-delà de la simple annulation ou confirmation de la décision administrative.

Par un arrêt en date du 15 mai 2013, le Conseil d’Etat avait à cet égard précisé dans quelle mesure le juge pouvait autoriser, à titre provisoire, la poursuite de l’exploitation lorsqu’il prononce l’annulation d’une autorisation d’exploitation. Pour déterminer l’opportunité d’une telle mesure, le juge doit prendre en compte :

« (…) l’ensemble des éléments de l’espèce, notamment la nature de l’illégalité ayant conduit à l’annulation de la décision contestée, les considérations d’ordre économique et social ou tout autre motif d’intérêt général pouvant justifier la poursuite de l’exploitation et l’atteinte éventuellement cause par l’exploitation aux intérêts ou à autres intérêts publics et privés. »

En l’espèce, le juge administratif a considéré que les requérants ne démontraient pas que l’activité de l’installation portait des atteintes graves à l’environnement, visés par l’article L. 511-1 du code de l’environnement. Par ailleurs, les considérations d’ordre économique et social ont influencé le jugement dans la mesure où l’usine de bitume qui fonctionne depuis deux ans, aurait généré la création de 30 emplois.

  • Les recours envisageables

Le juge administratif était donc réellement fondé à annuler l’arrêté tout en autorisant la poursuite de l’exploitation. Pourtant son jugement ne semble pas suffisamment motivé.

Une procédure d’appel est à ce stade toujours envisageable, sous réserve de fournir à l’appui des expertises et études plus précises et plus récentes.

Un développement sur l’effet cumulé des émanations des différentes installations situées sur le port de Bonneuil aurait notamment été utile même si en l’espèce, l’article R. 122-5 du code de l’environnement qui intègre au contenu de l’étude d’impact une analyse des effets cumulés avec d’autres projets connus, n’était pas en vigueur à la date de l’arrêté.

Si les requérants ne pouvaient pas « techniquement » se prévaloir de cette analyse globale, la question des effets cumulés des différentes installations situées dans une zone géographique proche mérite cependant d’être soulignée.

L’usine de bitume de la société Eiffage est située sur le port de Bonneuil qui accueille d’autres installations classées. Dans l’hypothèse où chacune d’entre elles respecterait les prescriptions qui accompagnent leur autorisation d’exploitation, ce qui est probablement le cas, aucune étude ne permet aujourd’hui d’affirmer que l’effet cumulé des émanations de toutes ces installations n’est pas préjudiciable à l’environnement et à la santé humaine au sens de l’article L. 511-1 du code de l’environnement.

A défaut d’appel, ce point pourra néanmoins être souligné au cours de la nouvelle enquête publique qui sera organisée par le préfet. Les riverains auront alors l’occasion de fournir documents et observations au commissaire enquêteur chargé de les recueillir et d’élaborer son rapport. Cette étape est fondamentale puisque le commissaire enquêteur doit donner, à l’issu de son enquête, son avis favorable ou défavorable au projet. L’autorité compétente, n’est en revanche pas liée par cet avis et il s’agit ici d’une limite de cette procédure et du principe de la participation du public consacré par la Charte de l’environnement. Il n’en demeure pas moins que l’avis non suivi du commissaire enquêteur sera une pièce fondamentale dans le cadre d’une éventuelle nouvelle procédure.

A cet égard, il est également possible de se placer, dans le cadre d’un nouveau contentieux, sur le terrain du préjudice environnemental dérivé, celui qui se concentre sur les nuisances ressenties par les riverains : olfactives et sonores, en l’espèce. Il s’agirait ici d’un déplacement du droit public vers le droit privé, puisque la procédure pour troubles anormaux de voisinage est un contentieux civil. En effet, la situation des riverains de l’usine de bitume consiste en un trouble à l’environnement mais aussi en un trouble à la personne « prise dans son être ou dans son avoir, dans sa personne et dans ses biens[1] ».

L’action pour trouble anormal de voisinage a l’intérêt majeur d’échapper aux règles traditionnelles du droit de la responsabilité et de s’appliquer en l’absence de toute faute de l’auteur du trouble. Elle permet aux voisins incommodés par une activité autorisée en vertu de l’autorisation administrative, d’obtenir réparation devant les juridictions judiciaires. Comme le souligne le Professeur F-G. Trébulle : « Il y a là une application concrète, fréquente, et efficace de la fameuse réserve des droits des tiers qui interdit de voir dans les autorisations administratives des « permis de polluer » ou de nuire ».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] F-G. Trébulle, « Les techniques contentieuses au service de l’environnement – le contentieux civil », Cour de cassation, colloque, 2005.

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